集体土地征收社会稳定风险评估浅析

摘要：本文简要论述了集体土地征收社会稳定风险评估含义、机制、内容和程序。

关键词：集体土地征收  社会稳定风险评估

随着我国经济的快速发展，大多数地区已经进入城市化的加速发展阶段，对土地的需求量日益增大。在当前的土地所有制度下，将集体农用地征转为国有非农建设用地成为快速补充国有建设用地数量的一种可行途径，由此而产生了一系列的土地问题。在众多的土地问题中，因征地拆迁而产生的社会冲突日益加剧，成为伴随集体土地征收过程的一个重要社会问题。

因此，对征地拆迁引发利益冲突的预防和化解是建设和谐社会的重要保障，特别是关系到大量失地农民的问题，从某种意义上而言，对区域社会稳定起到决定性的作用。如何科学的评估土地征收社会稳定的风险，做好风险防范和调控工作，是保证土地征收项目顺利进行、区域社会稳定、可持续发展的重点所在。

• 集体土地征收社会稳定风险评估的含义

 集体土地征收社会稳定风险评估，是指政府相关部门在土地征收实施前，对土地征收过程中可能影响社会稳定的因素开展系统的调查，科学的预测、分析和评估，制定风险应对策略和预案。为有效规避、预防、控制土地征收实施过程中可能产生的社会稳定风险，更好的确保土地征收项目顺利实施。

• 集体土地征收社会稳定风险评估机制

（一）社会稳定风险评估制度的相关规定

2010年5月15日，国务院办公厅印发《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（国办发明电[2010]15号），明确规定“拆迁项目立项前要组织专家论证，广泛征求社会各界特别是被拆迁人的意见，并进行社会稳定风险评估。”。

2012年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）》（中办发[2012]2号），将“城市建设中土地征用、拆迁扩建、居民安置等决策”纳入社会稳定风险评估重点范围，防止在决策、审批等前端环节因工作不当产生社会矛盾。

（二）集体土地征收社会稳定风险评估机制

在社会稳定风险评估机制在全国范围内推行的过程中，由于集体土地征收引发了诸多影响社会稳定的事件，部分省、市制定了独立的集体土地征收社会稳定风险评估制度。安徽省国土资源厅2011年颁布《安徽省农村集体土地征收征用社会稳定风险评估暂行办法》（皖国土资源〔2011〕186号）；南京市国土资源局于2011年5月18日颁布《南京市征地房屋拆迁社会稳定风险评估办法》（宁国土资规[2011]3号）；淮安市政府办公室于2012年8月10日颁布《淮安市征地项目社会稳定风险评估实施办法（试行）》（淮政办发〔2012〕85号），其他省、市也相继颁布实施“集体土地征收社会稳定风险评估办法”。

从各地制定的相关制度看，集体土地征收社会稳定风险评估主要包括对征收政策风险评估和征收项目风险评估，一般由地方政府或土地管理部门组织实施。各地制定的相关制度中分别规定征收政策和征收项目风险评估的评估内容、评估程序、评估结论及其对征收政策或征收项目实施的制约作用，并明确了考核与责任追究。

• 评估内容

全国各地制定的“集体土地征收社会稳定风险评估办法”对评估内容均做出了明确规定，主要包括合法性、合理性、可行性和可控性评估。

（一）合法性评估

合法性评估内容包括：集体土地征收事项的实施主体是否合法，即实施部门是否有相应的职权，并在权限范围内实施；集体土地征收事项的实施内容是否合法，即征收事项是否符合国家有关法律、法规和规划；集体土地征收事项的实施程序是否合法，即征收事项是否按照有关规定程序实施，依法进行公示、听证以及征求公众意见等。

（二）合理性评估

合理性评估内容包括：集体土地征收事项是否坚持以人为本的科学发展观，符合大多数群众根本利益；是否做到改革力度、发展速度和社会可承受程度有机统一；是否做了广泛的宣传和公示，并且征求了群众意见，为绝大多数群众接受和支持；是否保持了相关政策的稳定性、连续性和统一性；是否兼顾人民群众现实利益和长远利益；是否兼顾了不同利益群体的不同诉求。[1]

（三）可行性评估

可行性评估内容包括：集体土地征收事项是否经过严格、科学的可行性论证；对需要举行听证或群众要求进行听证的事项是否履行了听证程序；是否具备人力、物力、财力等方面的保障；出台、实施的时机是否成熟；实施方案是否周密。[2]

（四）可控性评估

可控性评估内容包括：集体土地征收事项是否会导致不同利益群体之间的相互攀比；是否存在群众上访、社会负面舆论、媒体恶意炒作等公共安全隐患；针对可能出现的社会不稳定事件是否有相应的预警措施、应急处置预案和对策措施；可能出现的社会不稳定事件是否在可控制范围之内。

• 评估程序

（一）确定评估事项

包括确定评估对象、评估目的、评估任务及工作内容；确定评估事项责任主体、评估主体；确定评估事项社会影响范围。

（二）制定工作方案

包括工作目标、工作任务；工作依据、工作程序、技术路线；相关调查问卷、表格、问题设计；预期成果；工作组成员及分工；工作进度安排； 经费预算。

（三）广泛公示

集体土地征收社会稳定风险来源于广大受影响群体和相关利益群体，对相关群体的宣传、公示是社会稳定风险评估工作的基础和重点，只有广泛宣传、公示，才能多方收集公众意见，了解不同利益群体的不同诉求，是全面排查社会稳定风险因素的前提。

实施主体通过公告、媒体、网络、通报会等各种形式，对征收事项进行广泛公示，让相关群体充分了解征收事项基本情况，法律依据、相关政策，以及补偿标准和补偿方式等。

（四）信息采集

信息采集包括土地征收基本情况调查和利益相关者调查。土地征收基本情况调查包括建设项目概况、建设项目实施社会影响及影响区域、土地征收实施方案、土地征收实施机构、土地征收实施管理、土地征收维稳机制等；利益相关者调查包括利益相关者识别界定、利益相关者分析、利益相关者公众参与等。

（五）风险评估

根据社会稳定风险评估内容，采用多因素综合评价法确定社会稳定风险评估等级。具体包括确定评估指标体系，确定因素、因子评分标准，确定因素、因子得分，确定土地征收社会稳定综合风险等级 。

• 风险预测

集体土地征收社会稳定风险主要来自于被征收人，包括共性风险和个别风险。共性风险包括失去土地和房屋、失去公共财产、失业、被边缘化、社会网络割裂、文化破坏等；个别风险包括政策风险、征收补偿安置方案风险、征收过程风险、征收后风险和外延风险等。

（七）风险化解

根据风险预测结果，分析其诱发因素、风险涉及人员的数量和范围，制定有针对性的应对措施，包括加强政策解释宣传、调整完善实施方案、落实补偿资金和安置房源、保证群众申诉渠道畅通等，并明确各项措施的责任主体以及协作单位，制定完善、切实可行的风险化解方案。

参考文献：

[1]江苏省国土资源厅. 江苏省国土资源管理系统开展社会稳定风险评估工作的实施意见（试行）. 苏国土资发[2012]341号.

[2]南京市国土资源局. 南京市征地房屋拆迁社会稳定风险评估办法. 宁国土资规[2011]3号.

[3]淮安市政府办公室. 淮安市征地项目社会稳定风险评估实施办法（试行）. 淮政办发〔2012〕85号.