做好顶层设计 促进城乡融合

做好顶层设计 促进城乡融合

---关于建立“土地为主房屋为辅”增减挂钩拆迁补偿标准的构想

胡传景1*，汪英2，杜静2

（1、江苏省新沂市国土资源局，江苏 新沂 221400；2、江苏苏地仁合土地房地产资产评估测绘造价咨询有限公司，江苏 南京 210000）

    摘要：随着农村人口向城镇转移，在保护耕地和保护生态双重压力下，城乡建设用地增减挂钩成为拓展新型城镇化建设空间重要途径，这涉及到农民房屋拆迁安置补偿，事关农村社会稳定、农民切身利益及农业增产增收，成为社会各界关注焦点。本文首先深入分析增减挂钩房屋拆迁补偿面临问题，在此基础上探讨建立“土地为主房屋为辅”增减挂钩房屋拆迁补偿标准必要性及可行性，最后提出建立“土地为主房屋为辅”增减挂钩房屋拆迁补偿标准具体思路，为土地使用制度改革提供参考。

     关键词：增减挂钩 增值收益 房屋拆迁 安置补偿

1、引言

随着新型工业化、城镇化深入推进，城市急需增加用地空间：不仅改善原市民居住条件需要拓展空间，而且接纳新市民生活就业也需要增加空间，同时还需留足城市基础设施扩容改建空间。当前国家一手抓耕地保护，确保“耕地占一补一、占优补优、占水田补水田”，一手抓生态保护，严格控制成片未利用地开发。拓展新型城镇化空间最终只能依靠存量挖潜优化布局、实施城乡建设用地增减挂钩（以下简称：增减挂钩）来完成。增减挂钩政策自实施以来，有效地缓解了耕地保护压力，拓展了新型城镇化建设空间，然而由于相关配套政策滞后，特别是拆迁补偿法律空白，给顺利推进该项工作造成很多不便。

2、增减挂钩房屋拆迁补偿面临问题

2.1、法律法规配套欠缺

虽然《宪法》、《物权法》及《土地管理法》中有一些法律条款涉及到农村房屋拆迁安置补偿，但是无一例外，都是“为了公共利益需要，依法实行征收或征用给予补偿”，土地征收，强制性改变所有权，征收后，农民集体所有土地变为国家所有；土地征用，强制性改变使用权，使用结束后将土地交还给农民集体。增减挂钩是在“尊重群众意愿”基础上，“将拆旧地块和建新地块等面积共同组成项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。^[1]”可见拆旧地块土地所有权和使用权都没有转移，因此增减挂钩中涉及房屋拆迁不同于土地征收或征用中房屋拆迁,不适应于《宪法》、《物权法》及《土地管理法》中有关拆迁补偿条款，导致增减挂钩涉及房屋拆迁补偿无法可依，给一些地方随意压低补偿标准提供了方便。同时由于缺乏法律依据，法院很少受理有关增减挂钩拆迁补偿案件，这助长极个别地方在补偿标准制定上更加任性。

2.2、确权滞后维权困难

我国宅基地管理制度，从无到有，从1982年《村镇建房用地管理条例》到1987年《土地管理法》，以致后来的1999年《土地管理法》修改，这一逐渐规范过程，造成我国宅基地权属来源十分复杂。虽然早在2014年原国土资源部等五部门联合下发了国土资发〔2014〕101号文件，对加快推进宅基地确权登记发证做了总体部署，但是这项工作涉及面广、专业性强，在推进中遇到很多问题，导致工作进展较为缓慢，更不要说对涉及情况更为复杂宅基地上农房进行确权登记。很多农民十分注重建房置业，一辈积蓄可能都花在房屋建设上，宅基地及其上房屋是其最重要财产。个别地方为了加快推进增减挂钩进度，以某年航拍图作为依据，航拍图上有的且现存建筑视为合法，航拍图没有的现存建筑视为违法，分别制定补偿标准。法制社会环境下，如此随意处置农民财产，常常引起农民不满。现阶段，抽象行政行为具有不可诉性，不是司法审查对象。农民虽然对以某年航拍图作为是否合法依据不服，但是却无法提起行政诉讼，状告无门的绝望是导致极个别极端事件发生直接原因。

2.3、拆迁补偿逐级压缩

增减挂钩项目大多由县市政府主导，乡镇政府为拆迁者，村委会为协助者，房屋合法所有权人为被拆迁者，拆旧区中涉及房屋拆迁补偿费，追根溯源，实质是建新区土地出让金再分配，这样在地方政府和被拆迁者之间就形成“此消彼长”利益博弈关系。分配的随意性大, 没有相对一致的补偿标准, 都是地方政府根据当地情况制定的。由作为利益相关者之一的地方政府来制定分配规则,其结果就可想而知^[2]。个别地方利用信息不对称条件，从不公开使用挂钩结余指标获得增值收益、上级补贴及跨区交易挂钩结余指标取得收入，采取“打包”的办法，从县市到乡镇再到村组，逐级压缩标准，最后真正到村民手里就所剩无几。网上公开信息显示，某地在推进增减挂钩过程中，按照瓦房、平房、楼房三种类型，补偿标准每平方米分别为400元、500元、600元；选择货币安置的农户，一次性领取宅基地补助5000元；选择房屋安置的农户，原宅基地收归集体所有，安置房基价为1550元/平方米，安置房价格超出原房价格，由农户补缴差价，不缴清不上房。在人工成本和建筑材料价格急剧上涨的背景下，补偿标准没有达到房屋重置成新价，更不要说按照市场价补偿了，然而安置房却是按照市场价进行出售。

2.4、安置建设脱离实际

在保护耕地保护生态双重压力下，国家紧缩土地增量供给，倒逼地方政府挖潜存量资源，拓展新型城镇化空间，通过实施增减挂钩，实现“建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低，城乡用地布局更合理”的目标，增减挂钩结余指标不仅可用于本地拓展城市发展空间，而且符合条件地区还允许跨区交易。有经济实力地方争相购买这种可建新、可占补同时附带规划建设空间挂钩指标，导致其价格迅速上升。据中国东部某省2018年9月29日挂钩节余指标流转结果公示数据显示，当期流转最高价达到111.5万元/亩，甚至比一些指标流出方国有商业用地出让价还高。这对不符合跨区交易条件地区产生极大诱惑，鉴于耕地占补平衡指标在省域内流转已放开，个别地方采取耕地占补平衡指标外销、挂钩结余指标自用或者将挂钩结余指标转换为耕地占补平衡指标外销办法曲线达到目的。因此增减挂钩结余指标成为个别地方关注重点，十分倾向于货币安置。即使有建设安置房安置的，不仅选址远离农业耕作地点，不方便生产劳动，而且安置房以多层或者高层为主，虽然节约集约利用土地，挂钩结余指标达到最大化，但是缺乏堆放化肥、种子、农药、粮食及生产工具空间，与农民日常生活习惯也相去甚远。

2.5、引发矛盾危及稳定

    《土地管理法》制订之初资源相对丰富，被拆迁农民可以重新获得面积相当宅基地，只补偿拆迁房屋，保障农民居住水平不下降，比较公平合理。在增减挂钩实施过程中，一些地方效仿《土地管理法》征地拆迁，以宅基地是农民基于身份无偿取得，对宅基地不予补偿或即使补偿也只是象征性的，主要对房屋进行补偿。如上所述，实施增减挂钩目的之一就是在推动农民集中居住过程中获得结余指标，不可能再重新给农民划一块面积相当宅基地盖房，只对农民房屋参照征地拆迁标准进行补偿，拆迁补偿标准偏低。在房价高企当下很难保障农民依靠拆迁补偿款在集中居住区获得妥善安置，更不要说进城入镇了，为了获得尽可能多补偿，很多农民想方设法多建房屋。为了降低拆迁成本，个别地方成立专门控制农村建设队伍，连续多年不让农民翻建房屋，对有到婚嫁年龄子女的农户影响最大。房屋建设拆迁涉及农民切身利益，稍有不慎，就可能激化矛盾，导致个别极端事件发生。2018年“1015”江苏扬州拆迁撞人事件，房主与拆违人员发生推搡拉扯，阻止拆违未果后，驾车两次冲撞拆违人员和群众，导致2人死亡8人受伤，房主及3名拆迁人员被采取刑事强制措施，5名公职人员被停职接受调查^[3]。

3、建立“土地为主房屋为辅”增减挂钩拆迁补偿标准必要性及可行性

3.1、必要性

一宗权属明确宗地，其上建筑物面积随时可能因人为建设或者自然损毁发生变化，但是其四至范围内土地面积不会变化。依据随时可能发生变化建筑物面积作为补偿依据，基于经济人假设理论，拆迁相关各方都在面积上做文章。地方政府努力控制建设，农民想方设法扩建房屋，这就不可避免地造成干群关系紧张，个别地方甚至引发肢体冲突事件，影响和谐社会建设。虽然农民在建房之初就十分清楚，扩建房屋可能在拆迁补偿时遇到麻烦，但这里有两个侥幸，一是何时拆迁未定，说不定真正拆迁时候又被认定成合法了，如航拍图认定时间向后，这不是没有先例；二是即使拆迁被认定为违法，也有谈判筹码，空地一片连谈判筹码都没有。目前拆迁补偿政策导致资源财力浪费、干群关系紧张，很有必要建立“土地为主房屋为辅”农村房屋拆迁补偿制度。以宗地面积作为主要补偿依据；新补偿办法实施前，已建房屋依照重置价结合成新度进行辅助补偿；新补偿办法实施后，新建房屋不予补偿。彻底斩断农民扩建住房套取补偿念想，节省地方政府用于控制农村建设财政支出。

3.2、可行性

长期以来，一些专家学者，坚持宅基地是集体无偿分配给农民的福利，农村房屋拆迁不应该对属于集体的宅基地进行补偿，获得补偿只能是农民私有房屋。集体是由一家一户农民个体组成，离开所有个体何来集体？在推进增减挂钩过程中产生收益是拆旧区扣除安置区后剩余面积转换成的结余指标，这是以牺牲农民个体未来发展建设权为代价生产的，按照原国土资源部“使用增减挂钩指标的土地出让净收益要及时全部返还用于改善农民生活条件和支持农村集体发展生产”（国土资发〔2011〕224号）的要求，由于各家各户宅基地面积大小不同，对项目区土地出让收益贡献不同，建立以“土地补偿为主，房屋补偿为辅”拆迁补偿制度，既解决了经济弱势群体房屋面积少补偿低实际困难，也考虑了房屋面积较多农户既得利益。农民获得补偿较以前有所提升，确保单独依靠拆迁补偿款能够购买到合理居住水平房屋，必将大大减少增减挂钩实施阻力，拓展新型城镇化建设空间，加快农民进程入镇步伐，为实现《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》确立的1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户的发展目标创造条件，既符合“工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活”中央三农方针，也符合“城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩”政策导向。

4、建立“土地为主房屋为辅”增减挂钩拆迁补偿标准具体思路

4.1、建章立规统一依据

随着《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》稳步推进和国务院《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》贯彻执行，可以预见未来农村人口会向城镇加速转移，这对新型城镇化建设是机遇与挑战并存。在国家一手抓耕地保护一手抓生态保护背景下，一方面，农村人口转移后留下的空闲宅基地，为实施增减挂钩，拓展新型城镇化空间带来了机遇；另一方面，由于增减挂钩相关配套政策滞后，特别是涉及农民切身利益拆迁补偿法律法规空白，给推进该项工作带来不少阻力，极个别地方甚至出现片面追求增加城镇建设用地指标，盲目大拆大建和强迫农民住高楼问题。如上所述增减挂钩拆迁与征地拆迁是有本质区别的，在增减挂钩涉及的房屋拆迁法律关系中，地方政府行使的是法律赋予的土地规划权，这点与国有土地上房屋征收迁拆相似，没有额外分配土地给被拆迁人建房。因此应该按照十七届三中全会以来中央有关“建立城乡统一的建设用地市场”的要求，以现有《国有土地上房屋征收与补偿条例》为蓝本，尽快修改《土地管理法》，制定国家层面《增减挂钩房屋拆迁补偿办法》，同时贯彻落实中纪委关于“在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。”文件规定（中纪办发[2011]8号），为顺利推进增减挂钩创造条件。

4.2、依托三调确权登记

实施增减挂钩，必须按照明晰产权、维护权益的原则，做好土地确权登记。充分借助正在开展的第三次全国土地调查平台，结合国土资发[2016]191号文件精神，全面查清农村每一块建设用地面积、权属和分布情况，及时调处各类土地权属争议，扎实推进农村房地一体不动产确权登记颁证。

首先，妥善处理“一户多宅”问题，对符合分户建房条件，未经批准另行建房符合规划的，补办手续后，予以确权登记；未分开居住的，其实际使用面积没有超过分户后合计标准的，予以确权登记。

其次，分阶段依法处理宅基地超标，1982年《村镇建房用地管理条例》实施前，按实际使用面积予以确权登记；1982年《村镇建房用地管理条例》实施起至1987年《土地管理法》实施时止，超过面积按有关规定处理结果予以确权登记；1987年《土地管理法》实施后，符合规划但超标的，补办手续后，超占面积在登记簿和权属证书附记栏中注明。

   最后，依法确定非本农民集体成员合法取得的宅基地使用权，1982年《村镇建房用地管理条例》实施前，按实际使用面积予以确权登记；1982年《村镇建房用地管理条例》实施起至1999年《土地管理法》修订实施时止，按照批准面积予以确权登记，超过批准的面积在登记簿和权属证书附记栏中注明；农民进城落户后，其原合法取得的宅基地使用权予以确权登记。

4.3、地补为主房补为辅

借鉴《国有土地上房屋征收与补偿条例》，制定《增减挂钩房屋拆迁补偿办法》，以让偏远地区农民分享土地增值收益作为指导思想，房屋拆迁补偿计算公式为:

房屋拆迁补偿=宅基地补偿单价*宅基地面积+房屋重置成新价*房屋面积+其它附着物补偿。

首先，依据当地普通住宅指导价，由区县人民政府参照一定时间、一定区域内普通商品住宅均价、城市规划等情况综合确定宅基地补偿单价。选择货币补偿的，以依法确权登记宅基地面积为补偿依据；选择产权置换房屋的，以合法宅基地面积扣除安置房分割土地面积剩余部分为补偿依据。确保拆旧区绝大多数农户单纯依靠宅基地拆迁补偿款就可以得到妥善安置，保障被拆迁农户居住水平不降低。

其次，对拆旧区房屋按结构类型，委托中介机构评估房屋重置成新价。以房地一体农村不动产登记证书上房屋面积或者《增减挂钩房屋拆迁补偿办法》颁布实施后航拍图房屋面积为补偿依据；其他房屋认定为违法建筑，不予补偿。对宅基地上农民花费财力建造的其它附属物按照地方政府制定统一标准进行补偿。确保拆旧区绝大多数农户依靠房屋及其它附着物补偿款能够满足其新购住房基本装修需求，不增加农民经济负担。

最后，由区县财政部门将房屋拆迁补偿款通过“一卡通”直接支付给农户，从制度上堵住增减挂钩资金管理漏洞，防止镇村截留挪用克扣拆迁补偿款，资金使用去向清晰，最大程度地保护农民利益。

4.4、多种安置贴近实际

农业生产有的是劳动密集型的，边际人工成本随着规模扩大减少不明显，如林果业很难进行机械化规模生产。农村家庭情况也千差万别，有一技之长能够在城镇获得稳定收入农户，即使没有开展增减挂钩，也会进城入镇生活。要结合当地产业经济发展实际，充分考虑一部分不适合进城入镇农户切身利益，特别在党中央做出关于实施乡村振兴战略部署后，更要为农民提供多种安置选择机会，农户根据各自实际情况权衡利弊，既可以选择货币补偿方式，以货币计价补偿拆迁房屋价值，也可以选择产权置换方式，以拆迁人统一建造的住房与被拆迁人原住房进行产权置换，还可以选择货币补偿与产权置换相结合方式。安置房建设选址上，既要在城镇建设一批以小高层和高层为主的安置房，满足一部分人进城入镇需求，也要在农村建设一批基础设施及公共服务设施配套齐全以多层和平方为主的安置房，具体选址上要兼顾农业耕作、城镇就业及子女上学等问题，方便一部分人留村生产生活。充分保障被拆迁人合法权益，促进城乡融合发展。

4.5公众参与阳光拆迁

《增减挂钩房屋拆迁补偿办法》颁布实施后，要充分借助手机、广播、电视、海报及横幅等媒体广泛宣传，让增减挂钩拆迁补偿政策深入人心，特别对规划实施增减挂钩村庄农户重点宣传。按照相关文件精神，增减挂钩项目立项实施前要编制收支预算，收入包括使用增减挂钩指标土地出让净收益、增减挂钩结余指标跨区交易收益及上级对增减挂钩专项补助等；支出包括每户获得补偿明细、用于改善农村基础设施公共服务设施开支和预留集体发展生产资金，并公之于众，接受质询，争取支持。农民集中居住区选址及设计制定多套方案，由农民记名投票选出得票最高方案作为建设方案，在建设过程中邀请农民代表全程监督工程建设，确保将农民集中居住区建设成为绝大数人满意的高质量工程。坚持“先安置，后拆迁”的原则，安置区建好，组织农民签字，并依据签字先后次序选择安置房领取补偿款。项目完工后，要对项目区资金收支情况开展审计，并将审计结果进行公示，确保收益返还和使用管理的公开、公平和公正。切实做到整治前农民愿意、整治中农民参与、整治后农民满意。

5、结束语

   增减挂钩不仅事关农民切身利益及乡村振兴，而且事关耕地保护与新型城镇化建设，为此各级政府部门领导要站在时代发展高度，不折不扣地贯彻执行中央有关“工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活”的方针，确保“使用增减挂钩指标的所获土地增值收益及时全部返还农村”，为促进农民进城及实施乡村振兴开辟资金来源。

参考文献:

[1]国土资源部.《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发﹝2008﹞138号）http://www.shanxilr.gov.cn/Article/ShowArticle.asp?ArticleID=30657

[2]苟兴朝.城乡建设用地增减挂钩中农民合法权益保障研究---基于马克思级差地租理论视角[J]. 农村经济，2012，(04)

[3] 樊永锋 贾俊杰.扬州拆迁撞人事件追踪：警惕土地利益背后的城市拆迁兽性.中国房地产报. https://baijiahao.baidu.com/s?id=1617988821532633977&wfr=spider&for=pc

通讯作者: 胡传景(1976一)，男，汉族，高级工程师，土地资源管理管理学硕士，主要从事土地资源管理、土地规划与城乡规划研究。

E---mail:hcjhyypl@163.com

单位：新沂市国土资源局

通讯地址：江苏省新沂市公园路28号新沂市国土资源局

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