苏州市生态产品价值实现机制探索研究

王泰安 尧羽菲 徐进亮

摘要  生态产品的价值实现彰显了“绿水青山就是金山银山”的发展理念。本文从自然资源确权、生态产品价值实现特色路径构建、生态产品价值核算、生态补偿等方面深入分析苏州市生态产品价值实现建设情况，并在此基础上找出现阶段存在的主要问题，随后针对性提出发挥政府主导作用、健全产权制度、建立调查监测和价值核算机制、拓展价值转化路径、推动生态补偿精准化等建议。

关键词  生态产品价值实现；机制探索；苏州市

一、引言

生态产品价值实现机制就是将各类生态产品现有的和潜在的价值，通过政府和市场的路径，财政购买服务、市场交易、税收等手段体现出来并形成一定的制度形式^[1]。党的二十大报告就“建立生态产品价值实现机制，完善生态保护补偿制度”作出部署，指明了建设人与自然和谐共生的现代化的发展方向和战略路径^[2]。目前国内各省份、城市先后印发了生态产品价值实现机制建设实施方案。苏州市作为全国经济最发达的城市之一，积极探索生态产品价值实现机制建设，并于2022年9月出台了《苏州市建立健全生态产品价值实现机制实施方案》。

学术界对于生态产品价值实现概念、分类、内在机理等的研究已足够深入^[3-5]，但主要是从理论方面开展研究，针对于生态产品价值实现的城市个案研究较少。同时我国生态产品富集地区多为贫困、落后地区，因此诸多学者对生态资源富集、经济发展相对落后的地区研究较多，比如三江源周边地区^[6]、东北地区^[7]等，而对发达地区的生态产品价值实现机制建设研究较少。发达地区的优势在于资金、人才、科技等要素更加丰富，因此在生态产品价值实现机制建设中存在一定的优势，一定程度上更有利于构建独具特色的、创新的生态产品价值实现路径。因此，本文通过对苏州市生态产品价值实现工作进行探索研究，一方面为苏州市生态产品价值实现机制建设贡献建议，另一方面，也为发达地区开展生态产品价值实现相关工作提供更多经验参考。

二、生态产品价值实现的内涵

生态产品是我国提出的独创性概念。在这个概念提出之前，学者们的研究对象主要是生态系统服务。生态产品是指良好健康的生态系统为人类提供的各种物质产品和服务产品的集合，具有生态价值、经济价值、文化价值等多重属性^[8]。目前主流的分类方法是以生态系统服务的分类为基础，将生态产品分为生态物质产品、生态调节服务和生态文化服务三大类。

生态产品价值实现的核心内涵是隐性的生态产品价值的显性化^[9]。生态产品不同于普通商品，生态产品具有很强的外部性，目前大部分生态产品的价值并未在市场中显现。因此需要一定的机制设计，促进生态产品价值在市场显现并进一步转化为经济、社会和生态效益。因此，生态产品价值实现的过程就是将生态资源所蕴含的内在价值转化为经济效益、社会效益和生态效益，最终达到三者统一的可持续发展。其重点是政府与市场共同发力，在强化政府战略决策的同时，最大程度发挥发挥市场在生态产品配置中的决定性作用，才能构建可持续的生态产品价值实现路径。

三、苏州生态产品价值实现建设情况

（一）地区概况

苏州位于长江三角洲中部、江苏省东南部，是国家历史文化名城和风景旅游城市，拥有丰富的河流、湖泊等自然资源和深厚的文化底蕴，同时也是全国经济最发达的城市之一。2022年苏州市GDP达到了2.4万亿，位居江苏省第一位、全国第六位。

（二）生态产品价值实现发展概况

1.稳步推进自然资源确权与调查监测

2020年3月，苏州市政府印发了《苏州市自然资源统一确权登记总体工作方案》，2020年至2022年，市级对4个保护地、16个水流项目开展统一确权登记工作。2023年以后，通过补充完善的方式逐步实现全市自然资源统一确权登记全覆盖的工作目标。

自然资源调查监测方面，依托农业、自然资源、生态环境等部门现有的调查监测技术手段和制度，苏州市针对耕地、森林、草原、湿地、生物多样性等各类自然资源，初步形成了以省、市两级监测点为主体、天空地协同作业为特征的自然资源调查监测网络，并逐步打造自然资源调查监测应用平台。

2.着力构建生态产品价值实现路径

“苏”字头品牌引领生态产品价值增值。多年来，苏州围绕各地资源优势和特色农业产业发展需要，培育了一批具有鲜明苏州地方特色和市场美誉度的“苏”字头精品特色农产品区域公用品牌集群，在提升全市农产品质量档次和产业整体竞争力的同时，有效促进了生态农产品的增值溢价。目前全市有农产品区域公用品牌26个，以“苏州大米”为引领的年销售额超亿元农产品区域公用品牌10个，以阳澄湖大闸蟹、洞庭山碧螺春为代表的国家农产品地理标志15个。

产业生态化培育绿色经济动能。苏州立足绿色低碳转型，经济由高速增长转为推进高质量发展，生物医药、航空航天、纳米技术等战略性新兴产业和高新技术产业得到长足发展，2021年全市制造业新兴产业产值、高新技术产业产值占规模以上工业总产值比重分别达54.0%和52.5%。大力培育绿色工厂，截至2021年8月，全市拥有47家国家级绿色工厂、29家省级绿色工厂，建设数量居全省首位。推进现代农业园区建设，通过实施“四个百万亩”工程，不断改善农业基础设施、生态环境，打造生态农业发展新格局。

生态产业化助力农业农村发展。苏州坚持生态优先、绿色发展的理念，紧密结合区域自然资源和历史文化特点，积极推动生态与旅游、康养、文化、教育等产业的深度融合，加快生态产业化经营步伐，形成了金庭镇“生态农文旅”、沙家浜特色文旅景观保护开发等一批具有特色的生态产品价值实现路径。其中金庭镇发展“生态农文旅”促进生态产品价值实现案例入选自然资源部发布的《关于生态产品价值实现典型案例的通知》（第二批），相关经验与做法在全国推广。

3.积极开展生态产品价值核算

苏州市的生态产品价值核算工作处于起步探索阶段，部分市、区根据地域生态资源的特点，率先开展了生态系统生产总值（GEP）核算、生态产品价值核算与评价等工作。2021年，常熟在全省范围率先启动生态系统生产总值（GEP）核算工作，得出2020年常熟市GEP总值为1722亿元，较2015年增长13%。吴中区太湖生态岛（金庭镇）依托自然资源领域生态产品价值实现机制国家级试点的机会，初步测算2020年生态产品价值约为70亿元。

4.持续完善生态保护补偿机制

2010年，苏州率先在全国提出生态补偿，出台了《苏州市关于建立生态补偿机制的意见》。2014年，出台全国首部地方性法规《苏州市生态保护补偿条例》，为苏州市生态补偿机制的规范运作提供了法律依据。目前苏州已实施第四轮生态补偿政策，针对生态补偿的对象范围、标准、资金管理、政策创新等方面内容较为完善。同时，苏州扎实推进生态环境损害赔偿实践，通过建设生态环境损害赔偿示范基地、公示典型案例、构建生态环境损害诉前磋商机制等工作，为企业修复生态环境拓展新路径。

（三）存在问题

1.生态产品价值实现路径有待拓拓宽

生态特色农业发展不充分。农业品牌建设力度亟待增强，以碧螺春茶、阳澄湖大闸蟹等为代表的茶叶、水果、渔产品等资源优势产业主要以初级加工产品为主，产品附加值和产业链延伸度不高。洞庭山碧螺春、阳澄湖大闸蟹等特色生态物质产品，缺乏具有区域显著特征标识的绿色认证体系。

生态服务业缺乏精准定位。景区旅游产品同质化现象严重，生态型、创新型产品开发不足，难以适应需求侧多元化、升级型的市场消费。山水资源的营销和品牌打造方面缺乏精准定位，太湖生态岛等生态旅游的亮点特色难以体现。

2.生态产品价值实现的市场机制尚未健全

生态资源指标与产权的市场交易活跃度有待提升。一是相关交易平台尚未完善。碳排放权、排污权等交易均是通过国家、省级的交易平台，市一级的生态资源指标与产权交易平台尚未建立，约束了苏州市生态资源指标与产权交易市场的规模。二是市场交易类型单一。参考重庆森林覆盖率、地票交易等，苏州依托丰富的河流湖泊、湿地资源，除碳排放权、排污权等常规指标外，理应在水资源指标与权益交易方面先行先试。

社会资本参与生态保护修复的路径亟待拓展。如何将具有公共产品性质的生态产品打造成可交易、可融资的产品，进一步引入社会资本投资，即通过金融手段实现公共性生态产品的价值，苏州目前还缺乏相关的实践。

3.生态补偿制度亟待完善

补偿对象与标准方面，目前苏州市生态补偿资金主要拨付镇、村一级，生态补偿资金是作为村级可用财力，但实际过程中生态产品的主要生产经营者为农户及其他个体经营者，生态补偿资金应如何在村级和农户之间进行合理的比例分配并未体现。现有的针对水稻田、水源地村、生态湿地村、生态公益林、风景名胜区等的补偿范围偏小，补偿标准缺乏科学的测算依据。生态补偿资金来源过窄、补偿方式单一问题依旧存在。

同时苏州市横向生态补偿机制的异地开发补偿模式探索不足，太湖流域、太浦河流域等跨省、市区域间的河湖生态补偿、污染赔偿标准体系尚未建立，供给地和受益地之间利益分配和风险分担机制有待健全。

4.相关保障工作和政策滞后

生态产品价值实现的基础性工作滞后。目前苏州市仅在试点地区开展了生态产品基础信息调查监测，相关调查技术、手段、标准等均未形成一定范式。生态产品价值核算方面，丽水、深圳、南京等诸多地方已出台GEP核算地方标准，苏州市仍在试点探索过程中，相关技术经验还不足以形成标准、体系。

产权和法律制度配套滞后。苏州市自然资源确权工作尚未完成，在自然资源产权界定不清的情况下，生态产品确权、核算等工作困难较大。同时生态产品价值实现机制建设缺乏法律法规支撑，长期来看法律制度不配套将难以确保生态产品价值实现的可持续性。

财政、金融、土地等方面的政策配套滞后。生态产品价值实现工作需要专项资金支持，尤其是重点生态功能区的生态建设投入较大，需要建立更加完善的财政制度。绿色金融支持生态建设的创新性、可持续性等都需要出台更多的政策予以支持。生态产业发展的土地保障政策、农村集体经营性建设用地入市等工作仍需要一定时间的探索。

四、相关建议

1.发挥政府主导作用，做好顶层设计

政府在生态产品价值实现过程中发挥着主导作用。政府主要通过政策、法律、制度等手段促进生态产品价值实现机制的构建。一是加强顶层设计。充分发挥政府规划引领作用，将生态产品价值实现及相关理念体现在各级政府重要发展规划、计划中，同时可探索编制生态产品价值实现专项规划。二是加大相关领域政策供给。制定与完善生态产品价值实现及相关领域政策体系，如生态产品供给的激励政策、生态产品价值评估与认定规则、自然资源与生态产品确权制度、生态产品交易的市场规则、生态产品抵押/质押/入股等金融政策、生态产业发展的土地政策等，以全方位的政策体系助推苏州市生态产品价值实现。

2.健全产权制度，拓展产权交易市场

健全自然资源产权制度是推动生态产品价值实现的重要前提，是保障生态产品收益合理分配的基础。一是先行推进自然资源资产产权制度改革。加快推进全市自然资源确权登记工作，积极开展苏州市全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点工作，探索制定苏州市自然资源资产分类清单，推动生态资源资产化。二是探索自然资源有偿使用制度。以太湖水资源有偿使用为主，在探索太湖水资源定价、太湖保护与治理、跨区域生态补偿等方面寻求突破，逐步建立沪苏浙地区太湖共治和水资源共享机制。三是建立政府规范下的资源产权交易市场。加快推进吴中区“标准单位生态产品”、张家港市“生态积分”交易试点探索工作。利用苏州在工业互联网建设方面的优势，借鉴“工业互联网+平台”形式，探索构建生态产品信息管理平台，实现针对生态资源产权（林权、土地经营权、排污权、碳汇等）、区域特色生态产品的统一监测、统一交易、统一管理。同时，充分利用股票、证券等金融手段推动生态价值在片区综合开发中资本化。

3.建立调查监测和价值核算机制，夯实工作基础

一是建立生态产品监测机制。借助地理信息系统技术，充分利用苏州市自然资源调查和生态环境监测体系，运用“网格化”“星地一体化”“三维化”调查监测的手段，构建完善的、全覆盖的调查监测体系，形成生态产品目录清单、数据库、生态产品地图等系列成果。二是建立生态产品价值核算机制。根据国家核算规范，探索构建所涵盖的森林、农田、湿地、城市四类生态系统的核算体系，同步探索构建科创园区、文旅古镇、美丽乡村等典型片区生态产品价值核算体系。探索制定全市统一的核算规范，为各级政府和专业部门相关决策提供指导。

4.拓展价值转化路径，打通“两山”转化通道

将苏州山水林田湖等生态资源优势融入到生态农业、生态工业、生态旅游业发展中去。农业方面，结合太湖生态岛、阳澄湖等地区情况打好绿色生态牌，大力发展地方特色产品深加工，探索制定区域绿色认证目录、标准，进一步打通生态农产品“溢价”增值的通道。工业方面，充分利用生态产品价值核算与评价、生态产品开发利用适宜性评价等成果，推动生态产业结构和布局的优化，助力“双碳”目标实现。服务业方面，突出苏州特色，挖掘各类生态系统蕴含的文化内涵，将历史文化、山水文化与城乡发展相融合，提质升级生态产品文化服务资源。

5.推动生态补偿精准化，激发全民护绿动力

生态补偿是生态产品价值实现的重要途径，是生态补偿的精准化，是合理调整相关利益各方生态及经济利益的分配关系，促进生态和环境保护的必然要求。一是精准生态补偿的对象、范围。补偿对象方面，探索在市域范围内建立以国土主体功能区划为基础，反映生态产品输出、输入关系的生态补偿机制，提高生态补偿的精准度。县级层面上，优化地方财政转移支付与生态补偿利益分配机制，促进补偿资金在镇、村集体和农民等不同生态保护主体之间的合理分配。补偿范围方面，合理优化水流、湿地、森林、耕地等重点领域生态保护补偿范围，探索逐步将“桑蚕地”、“水生蔬菜地”、“种质资源”、“传统村落”等纳入生态保护补偿。二是精确生态补偿的标准。综合考虑生态保护成本、发展机会成本以及生态产品价值的变化情况等，进一步精确量化苏州市生态补偿标准，提高补偿标准的科学性。

五、结论

生态产品价值实现是“两山”理念的重要探索，是协同推进高水平生态环境保护与高质量社会经济发展的必然要求。本文通过对苏州市生态产品价值实现建设的现状和问题的分析，提出五条有针对性的建议，以期助力苏州市生态产品价值实现机制建设工作更进一步。此外，作为全国经济最发达地区之一，苏州市仍应加强生态产品价值实现机制建设方面的理论研究和实践创新，充分利用科技、人才、资本、产业等方面的优势，积极探索具有创新性、可推广、可持续的经验做法。

参考文献

[1]李维明,俞敏,谷树忠,等.关于构建我国生态产品价值实现路径和机制的总体构想[J].发展研究,2020(03):66-71.

[2]光明网. 持续推进完善生态产品价值实现机制[EB/OL].[2022-11-09]. https://m.gmw.cn/baijia/2022-11/09/36148973.html.

[3]曾贤刚,虞慧怡,谢芳.生态产品的概念、分类及其市场化供给机制[J].中国人口·资源与环境,2014,24(07):12-17.

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[8]中华人民共和国财政部.生态产品价值实现的理论内涵和经济学机制[EB/OL].[2022-07-21].

[9]石敏俊.生态产品价值的实现路径与机制设计[J].环境经济研究,2021,6(02):1-6.

作者

王泰安，（1996-），男，主要研究方向：自然资源领域生态产品价值实现

就职单位：苏州天元土地房地产评估有限公司。

尧羽菲，（1993-），女，工程师，主要研究方向：自然资源领域生态产品价值实现

就职单位：苏州天元土地房地产评估有限公司。

通讯作者：徐进亮，（1975-），男，东南大学建筑学院博士后、高级工程师，联系电话：0512-62955329

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