基于大食物观视角耕地用途管制优化路径探析

基于大食物观视角耕地用途管制优化路径探析

胡传景

江苏省新沂市自然资源和规划局，江苏新沂，221400

摘  要：2016年中央一号文件首次提出“树立大食物观……满足日益多元化的食物消费需求”，自此发展大食物观理念逐渐进入人民视野。本文首先界定了大食物观内涵及历史变迁，接着从农业劳动人口、粮食生产效益、居民消费变化、耕地用途管制、食物来源渠道等角度深入分析我国耕地利用现状及存在问题，在此基础上有针对性提出基于大食物观视角耕地用途管制优化路径，为推进农业供给侧结构性改革，构建大食物观引领下多元化食物供给体系提供参考。

关键词：耕地用途管制；乡村振兴；大食物观；农业供给侧结构性改革

    1、引言

“洪范八政，食为政首”，随着经济发展，人民生活水平提高，居民日常食物消费从“吃得饱、吃得好”逐渐向“吃得营养、吃得健康”转变。作为食物主要来源耕地，国家一直对其实行严格用途管制，近期又将以往非农建设占用耕地落实占补平衡扩展到各类占用耕地均要落实占补平衡，由“小占补”变为“大占补”^[1]，如何在有限的国土空间内，在不触及18亿亩耕地红线基础上以及保障口粮绝对安全前提下，推进农业供给侧结构性改革，构建大食物观引领下多元化食物供给体系，满足人民日益多元化食物消费需求，还有很多方面需要探索。

2、大食物观内涵及历史变迁

2.1、内涵

“大食物观”是相对过去“粮食观”而言的，“大食物观”的食物，既包括稻谷、小麦、玉米和薯类等传统主粮，也包括肉、蛋、奶、水产品、果蔬类等副食，涵盖人们日常摄入所有营养品。

2.2、历史变迁

2016年，中央一号文件首次明确“树立大食物观……满足日益多元化的食物消费需求”。 2022年全国两会期间，习近平总书记在看望参加政协会议的农业界、社会福利和社会保障界委员并参加联组会时指出，“要树立大食物观，从更好满足人民美好生活需要出发，掌握人民群众食物结构变化趋势，在确保粮食供给的同时，保障肉类、蔬菜、水果、水产品等各类食物有效供给，缺了哪样也不行。” 2022年党的二十大报告强调，“树立大食物观，发展设施农业，构建多元化食物供给体系。” 2022年在中央农村工作会议上习近平总书记进一步阐述，“解决吃饭问题，不能光盯着有限的耕地，要把思路打开，树立大食物观。‘吃饭’不仅仅是消费粮食，肉蛋奶、果菜鱼、菌菇笋等样样都是美食。” 2023年，中央1号文件提出“树立大食物观，加快构建粮经饲统筹、农林牧渔结合、植物动物微生物并举的多元化食物供给体系。” 2024 年，中央1号文件进一步提出“树立大农业观、大食物观，多渠道拓展食物来源。”

3、目前我国耕地利用现状及存在问题

3.1、农业生产人口锐减

2008年全球金融危机爆发后，我国经济逆势增长，成为中国经济实力反转的分水岭^[2]，城镇化进程加快，农村人口快速向城镇转移，2009年末全国大陆总人口为133474万人，其中乡村人口71288万人，占总人口比例53.40%,然而仅过两年，2011年，乡村人口占总人口的比重首次跌破50%，降至48.70%，此后我国乡村人口年均以1.31百分点递减，年均减少1573万人,到2023年乡村人口占总人口的比重仅有33.80%。同时全国60岁及以上人口比重也由2009年的12.50%增长到2023年的21.10%，其中65岁及以上人口比重更是由2009年的8.50%上升到2023年的15.40%，详见表1。根据联合国人口老龄化标准：一个国家或者地区的60岁以上人口占总人口的比例达到10%或者65岁及以上人口占总人口的比例达到7%，即标志着该地区进入了老龄化社会。按照这个标准，我国早已进入老龄化社会，事实上由于农村向城镇转移大多是青壮年人口，农村老龄化程度远高于全国整体水平，导致目前从事农业生产的大多是60～70岁老人，稍微年轻一点低于60岁可以买工伤保险的大多进城务工，这导致农业劳动力呈结构性紧缺状况。同时目前农村部分90后和绝大部分00后年轻人，出生后就随父母进城生活，对土地情感淡薄，选择从事农业生产的很少。

表1 2009年～2023年全国城乡人口及老年人口  

                          单位：万人

注  2010年、2020年数据分别来源：第六次、第七次全国人口普查主要数据；其它年度数据来源：各年度国民经济和社会发展统计公报。

3.2、粮食生产利润偏低

国家统计局年度统计公报显示，2023年全国粮食总产量13908.2亿斤，比上年增加177.6亿斤，实现8连增，其中连续6年稳定在1.3万亿斤以上。粮食产量连年增产，国家粮库充实，市场行情低迷，以小麦为例，2024年国家继续在小麦主产区实行最低收购价政策……最低收购价为每50公斤118元^[3]，这与十年前2014年小麦最低收购价持平^[4]。然而十年来，种子、农药、化肥和机械等农资费用不断上涨，成本节节攀升，利润空间逐步压缩。1997年农村进行第二轮土地承包，当年全国农村居民家庭经营耕地人均2.07亩^[5]，承包期间“增人不增地，减人不减地”，2020年第七次全国人口普查数据显示：全国平均每个家庭户的人口为2.62人，按照3人计算，农村家庭经营耕地总量为6.21亩，全部种上小麦和玉米，假设亩产都是1000斤，参照目前小麦和玉米市场行情，除去农资和机耕费用，1年全部纯收入（未剔除地租和人工成本）在7000元左右。假设农户农闲时外出务工，农忙时返乡种地，这点种粮收益扣除来回路费，就所剩无几了，若算上损失的务工收入，那肯定是亏本。同时进城务工工资逐年上涨，导致种粮机会成本以肉眼可见的速度提高，进一步降低农民种粮意愿。

3.3、食物供需匹配错位

改革开放后，特别是进入新世纪以来，我国经济快速发展，城乡居民收入稳步增长，消费能力逐渐提升，居民恩格尔系数持续下降，由1978年63.9%下降到2000年42.2%，2012年进一步下降到33.0%，2023年已经降到29.8%。城乡居民饮食消费偏好悄然发生改变，从追求大米白面“吃得饱”发展到减少主粮消费，向增加肉蛋奶、瓜果菜、水产品“吃得健康”消费升级。1991-2022 年我国小麦人均消费量从79.6公斤下降至65.1公斤，年均下降0.65％，大米人均消费量从86.8公斤下降至75.6公斤，年均下降0.45％；而与此相反的是，植物油人均消费量从5.2公斤增加至26.2公斤，年均增长5.33％，肉类产品人均消费量从20.4公斤增加至55.8 公斤，年均增长3.31％。^[6]《中国农业展望报告（2023—2032）》指出，未来10年，粮食需求增长主要得益于饲用消费较快增长，人均口粮消费呈下降趋势；菜蔬消费量保持平稳增长；乳制品、水果、水产品消费呈现快速增长趋势^[7]。主粮消费减少，副食需求增加，这反映出居民饮食消费向多元化、营养化、健康化转型升级，全国每天要消耗70万吨粮、9.8万吨油、192万吨菜和23万吨肉^[8]，以粮为主的“粮食观”显然已经难以适应目前城乡居民饮食消费升级换代需求。

3.4、资本下乡圈地逐利

2008年，十七届三中全会首次提出：“允许农民……流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。”2013年中央1号文件首次提出“鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业。”当年十八届三中全会再次重申这一政策。种粮利润低，再额外支付土地流转费、工人工资和财务成本费用，按理说很少有企业愿意下乡流转土地。但是根据当时政策，中央对企业流转土地后是否种粮没有严格要求，只是强调鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业^[9]。当年政策出台后许多资本投资农业初衷并不是种粮，在一些地区，工商企业租地种粮食的只有6%^[10]。一些企业在“圈地”后，私自改变土地用途，选择发展林果业、搞养殖，建设设施农业，甚至违法占地建设住宿餐饮、休闲旅游等经营性场所，更有甚者变相进行房地产开发，2018年自然资源部会同农业农村部对京津冀三地初步排查，发现违法建设3.6675万个“大棚房”，涉及土地面积9869亩^[11]。一些没有参与土地流转农户，效仿工商企业，在自家承包地上发展林果业、建设设施农业，导致耕地“非粮化”问题，由“面状”向“点状”逐渐蔓延开。

3.5、食物供应渠道单一

国以民为本，民以食为天。建国初期三年自然灾害带来粮食和副食品短缺教训惨痛，影响深远，致使国家一直持续关注粮食生产，对粮食安全潜在风险十分敏感。针对一部分资本下乡流转土地后擅自改变土地用途问题，2020 年9 月以来，国务院办公厅先后出台《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（国办发明电〔2020〕24号）、《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号）（以下简称：“通知意见”）等文件，要求地方政府对辖区内耕地“非农化”“非粮化”进行整治，一些地方在执行政策过程中，没有按照耕地优先利用序，采取“一刀切”做法，简单地将没有种植稻谷、小麦和玉米三大谷物的耕地认定为“非粮化”^[12]整治范畴，致使2020-2023年全年粮食种植面积每年都在增加，详见表2。近期耕地占补平衡政策又由“小占补”变为“大占补”，耕地用途管制进一步收紧。然而在有限的国土空间之内，主粮种植面积与其他农作物种植面积是此消彼长关系，如何在不触及18亿亩耕地红线基础上以及保障口粮绝对安全前提下，完成“构建粮经饲统筹、农林牧渔结合、植物动物微生物并举的多元化食物供给体系”，需要政府有关部门深入思考。

表2 2020-2023年全年粮食种植面积

单位：万公顷 

注  数据来源：国家统计局2020-2023年各年度国民经济和社会发展统计公报。

4、基于大食物观视角耕地用途管制优化路径

4.1、推进农业规模经营

随着城市化进程推进，农村劳动力逐年减少，促进农业规模化经营是解决“谁来种地”问题大势所趋。2008年十七届三中全会召开，推动现代农业由幕后走上前台，为传统人畜劳作小农生产模式向机械化大型生产方式转变提供了政策支撑。首先，积极引导农民在自愿基础上，通过村组内互换并地等方式，实现“小田并大田”，结合农村土地综合整治、农业水利工程建设逐步解决土地细碎化问题，为促进小农户成长为家庭农场创造条件。其次，持续推进中低产田改造，落实好“农田必须是良田”，逐步把永久基本农田全部建设为旱涝保收高标准农田，改善农业生产条件，采取“长牙齿”硬措施，优先处置永久基本农田范围内耕地“非粮化”问题，为有序引导资本下乡流转土地发展粮食规模化生产奠定基础。最后，加大乡村本土人才培养，对符合条件的中高等学校毕业生、退役军人、返乡农民工务农创业给予补助和贷款支持^[13]，引导新型农业经营组织开展代耕代种、统防统治、土地托管等农业生产社会化服务，带动小农户合作经营、共同增收。

4.2、提高种粮主体收益

农民种粮能赚钱，国家粮食就安全^[14]，促进土地有序流转，实施适度规模化经营，是农业供给侧改革大势所趋。首先，调整优化农业“三项补贴”政策，全面发挥粮补激励效应，确保补贴发放对象必须是实际种粮主体，既包括利用自有承包地种粮的农民，也包括通过流转土地种粮的新型农业经营主体，同时对规模化农业经营主体按照种粮面积实行超额累进补贴，促进土地有序流转。其次，健全土地流转价格形成机制，参考盐城市亭湖区“指导限价+积分评价”土地流转价格形成机制^[15]，努力破解流转费用不合理上涨难题，保障流转当事人合法权益，促进土地适度规模经营。再次，扩大完全成本保险和种植收入保险政策实施范围，对达到一定规模专业化种粮主体，建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制；同时继续用好稻谷、小麦最低收购价政策，让规模化粮食生产企业彻底摆脱后顾之忧。最后，结合耕地休耕轮作制度，允许粮食生产主体，根据市场行情和自身实际情况，在保证每年至少种植一季粮食作物前提下，种植非粮作物，既可以提升耕地质量，又可以化解一部分因粮价波动造成的生产压力。

4.3、优化农业产业结构

时刻立足人多地少基本国情，积极落实“藏粮于地、藏粮于技”，严守18亿亩耕地红线，攻克种业“卡脖子”关键技术，在保障“谷物基本自给、口粮绝对安全”基础上，深入推进农业供给侧结构性改革，积极践行大食物观，构建多元化食物供给体系。紧紧围绕市场需求变化，坚持以人民为中心发展思想，优化耕地用途管制，提高资源利用效率，统筹粮经饲发展，调整农业产业结构，主食副食一起抓，植物动物微生物一起利用，推动食物供给由单一生产向多元供给转变。落实耕地利用优先序，永久基本农田重点用于粮食生产，保障稻谷、小麦、玉米种植面积，保证国民饭碗绝对安全；一般耕地主要用于粮食、居民日常生活消费其他农产品及畜牧用草用料生产，满足城乡居民日益丰富饮食文化生活需求。鼓励粮食生产主体，在符合国土调查耕地认定标准前提下，采取粮食与非粮食作物间作、轮作、套种的土地利用方式，缓解饲料粮和大豆油料结构性短缺矛盾。彻底打通耕地生产供给与消费需求之间通道，不断满足人们日渐增长美好生活需求。

4.4、分类处置规范引导

辩证唯物主义认为，事物的两面性是由事物内因和外因所构成的。一些工商资本大规模流转耕地，违规“非粮化”种植、甚至违法建设“大棚房”，实质是资本逐利本性，在缺乏政策有效约束下产物。一方面，按照“坚决遏制增量、分类处置存量”原则，对于“通知意见”下发后新增耕地“非农化”“非粮化”，采取“长牙齿”措施，一律整改恢复为耕地，对其中未经批准改变一般耕地地类确实难以恢复的，落实耕地“进出平衡”；“通知意见”印发前将耕地转为林地、草地、园地等其他农用地的，根据实际情况，统筹考虑粮食生产和重要农产品保障、农民增收的关系，留出一定过渡期^[16]，合理安排恢复耕地时序，不搞“简单化”“一刀切”强行恢复为耕地。另一方面，借助国家实施乡村振兴契机，引导工商资本投资农业，促进农村产业振兴，带动农民共同富裕。鼓励工商资本到农村从事良种繁育；支持新型农业经营主体发展农产品产地初加工；扶持返乡创业人员，发展电商、直播带货，拓展“土特产”销路，增加农户收入；健全工商资本流转土地资格审查和项目审核制度，对违反合同约定“非粮化”行为，一经发现立即纠正。鼓励工商企业参与开发农业产业新功能，发展生态旅游、民俗文化、农业休闲观光等产业。

4.5、拓展食物来源渠道

为了确保“谷物基本自给、口粮绝对安全”，只能将有限的耕地资源优先用于粮食生产，导致其他非粮作物种植面积被压缩，然而在人民群众食物消费提档升级背景下，仅仅依靠耕地产出已经无法人民消费需求。习近平总书记在2022年12月中央农村工作会议上明确指出：“解决吃饭问题，不能光盯着有限的耕地，要把思路打开，树立大食物观。‘吃饭’不仅仅是消费粮食，肉蛋奶、果菜鱼、菌菇笋等样样都是美食。”构建多元化食物供给体系，在资源环境承载能力之内，根据市场需求变化，将“食物地图”从耕地资源拓展到整个国土空间，向森林、草原、江河湖海和设施农业要食物，多途径开发食物来源，推广林下复合养殖种植经营模式、完善饲草料产业体系减少粮食消耗、推进陆基和深远海养殖渔场建设、扶持日光温室蔬菜瓜果畜禽生产养殖，打破“食物主要来源于耕地”的传统思维，形成“宜粮则粮、宜经则经、宜牧则牧、宜渔则渔、宜林则林”现代农业生产结构和区域布局。践行大食物观，推动食物来源由单一维度向多维度转变，扩展食物供应链，在满足人民多元化消费需求的同时，分散主粮风险，减轻耕地资源不足压力，增强国家粮食安全韧性。

5、结束语

党的十九大报告指出：“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，二十届三中全会明确“人民有所呼、改革有所应”，我们必须坚守18亿亩耕地红线，确保“谷物基本自给、口粮绝对安全”，推进农业供给侧结构性改革，优化耕地用途管制，构建大食物观引领下粮经饲统筹发展多元化食物供给体系，更好地满足人民美好生活需要的同时，提高农业效益、增加农民收入、改善农村面貌，缩小城乡差距，为乡村振兴注入活力。

参考文献

[1] 王广华．切实加强耕地保护 改革完善占补平衡制度人民日报[N]．人民网－人民日报．http://jx.people.com.cn/n2/2023/1010/c186330-40597835.html，2023-10-10．

[2] 张军．2008年为何成为中国经济实力反转的分水岭？复旦发展研究院，https://fddi.fudan.edu.cn/cb/31/c18965a183089/page.htm，2019-04-03．

[3] 中华人民共和国国家发展和改革委员会．关于公布2024年小麦最低收购价格的通知[EB/OL] ．https://www.ndrc.gov.cn/fzggw/jgsj/jgs/sjdt/202309/t20230927_1360938.html，2023-9-26．

[4] 中华人民共和国中央人民政府．国家提高2014年小麦最低收购价格[EB/OL] ．https://www.gov.cn/banshi/2013-10/14/content_2506503.htm，2013-10-14．

[5] 国家统计局．年度数据[DB/OL]．https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01

[6] 程国强．大食物观：结构变化、政策涵义与实践逻辑[Ｊ]．农业经济问题，2023，521（５）：49-60．

[7] 农业农村部市场预警专家委员会.中国农业展望报告（2023-2032）［Ｍ］.北京：中国农业科学技术出版社，2023.

[8] 施 芳 顾仲阳．“要树立大食物观”（总书记的人民情怀）[N]．人民网－人民日报．http://gs.people.com.cn/n2/2024/0421/c183342-40818028.html, 2024-04-21.

[9-10] 张文广．给“资本下乡”戴上法律笼头[N]．经济参考报 ． http://www.jjckb.cn/2014-01/22/content_488417.htm, 2014-01-22.

[11] 焦思颖．全国“大棚房”问题专项整治行动启动[N]．中国自然资源报.https://www.mnr.gov.cn/dt/td/201808/t20180822_2360498.html, 2018-08-22.

[12]傅琳琳．“大食物观”下的粮食安全问题及应对策略[Ｊ]．中国农民合作社，2022，155（4）：44-45．

[13] 中华人民共和国中央人民政府．中共中央　国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见[EB/OL] ．https://www.gov.cn/gongbao/content/2013/content_2332767.htm, 2012-12-31．

[14] 朱晶．树立大食物观，构建多元食物供给体系[Ｊ]．农业经济与管理，2023，76（6）：11-14．

[15] 朱波娜 袁鑫 杨霞光．盐城亭湖“土地流转价格形成机制”改革经验被中央一号文件吸收[N]．中国经济信息社江苏中心．http://www.js.xinhuanet.com/20240208/06b35db3aef94169a88a92895fa3a583/c.html, 2024-02-08．

[16] 中华人民共和国农业农村部．习近平：加快建设农业强国　推进农业农村现代化 (习近平总书记2022年12月23日在中央农村工作会议上的讲话) [EB/OL] ．http://www.moa.gov.cn/ztzl/xjpgysngzzyls/zyll/202303/t20230317_6423398.htm，2023-03-17

胡传景(1976一)，男，汉族，高级工程师，主要从事土地资源管理、土地规划与城乡规划研究。

E---mail:hcjhyypl@163.com

单  位：新沂市自然资源和规划局

通讯地址：江苏省新沂市公园路28号新沂市自然资源和规划局

邮政编码：221400