苏州市工业园区新盛里低效用地再开发案例

（类型：盘活低效工业用地发展低空经济先导产业园）

一、项目基本情况

新盛里·低空经济产业园坐落于苏州工业园区高贸区核心板块、中新大道以南，其前身为拥有20多年历史的台资企业可胜科技、可利科技工业厂房，2015年两企业迁出后，522亩地块与老旧厂房陷入长期闲置。2021年，园区重建公司通过股权转让收购该项目，以“全面改造+局部拆除重建”模式启动更新，在保留工业文脉的同时适配新兴产业需求。如今，该园区已转型为苏州工业园区首个低空经济专业载体，获评首批“苏州市低空经济先导产业园”，总建筑面积从37万平方米扩容至55万平方米，容积率由1.0提升至1.5。目前，该产业园一期已投入运营，引进企业数量超30家，形成低空经济产业链上游生产制造检测核心集聚区。二至五期计划2026年内全部交付，全面达产后年产值将超50亿，亩均税收超100万，成为长三角低效工业用地更新与低空经济生态培育的标杆项目。

二、改造主体和改造模式

（一）改造原因

新盛里启动改造核心源于三重现实需求与战略机遇的叠加：一是地块低效闲置的迫切盘活需求，2015年可胜、可利两家企业迁出后，522亩土地与20余年历史的老旧厂房长期闲置，建筑锈损、设施老化且消防标准过时，容积率仅1.0，陷入“闲置—衰败”循环，与苏州工业园区土地资源紧缺、70%以上新增用地依赖存量再开发的现状形成突出矛盾；二是区域产业升级的必然选择，随着园区推进产业结构优化，传统“摊大饼式”工业载体已无法适配新兴产业发展需求，亟需通过存量更新腾出高质量产业空间；三是抢抓低空经济赛道的战略布局，依托园区航空航天产业基础与苏州打造低空经济示范区的政策导向，通过“全面改造+局部拆除重建”的更新模式，将低效厂房转型为专业产业载体，既破解存量用地低效难题，又精准承接低空经济产业集聚需求，实现土地产出效率与产业能级的双重提升。

（二）改造主体

该项目的改造主体为苏州工业园区城市重建有限公司（简称“园区重建公司”），这是苏州工业园区管委会直属的一级国资平台，也是园区产业用地更新的核心实施主体，承担着存量低效用地盘活与产业载体升级的重要职能。2021年 10月，园区重建公司历经三年磋商，通过股权转让方式完成项目收购，正式启动改造。为此，还专门成立苏州工业园区低空经济产业发展有限公司，作为项目改造后的运营主体，负责园区的招商引育、产业服务、基金运作及场景落地等专业化工作。

（三）改造模式

该项目采用“全面改造+局部拆除重建”模式，秉持“保留工业文脉、适配新兴产业”原则，对522亩老旧厂房实施差异化处置：留住结构完好的厂房主体，通过加固翻新、柱网复用、钢结构外露等设计保留工业肌理，同时融入苏式园林“借景”理念优化空间动线；拆除破败无证钢结构厂房与低效附属设施，释放核心开发空间；改造升级消防、电力、环保等基础设施，新建研发中心、停车楼及配套公寓，将总建筑面积从37万平方米扩容至55万平方米，容积率由1.0提升至1.5，完成了老旧厂房的功能升级与空间扩容。

此外，园区重建公司又牵头构建“1+4”产业体系，通过“产业链招商+基金赋能+场景落地”模式，协同设立50亿元产业基金、落地苏州市适航服务中心，常态化运营“新盛里—浦东”低空航线并启动“新盛里—虹桥”航线试运行，构建“载体更新+产业培育+场景应用”的闭环，既破解存量用地低效难题，又打造长三角低空经济生态标杆。

三、取得的成效

（一）提升土地效能，闲置资源变废为宝

通过“留拆改并存”的更新模式，成功破解了新盛里522亩低效用地长期闲置的难题，实现土地利用效率的质的飞跃。改造前，地块容积率仅1.0，总建筑面积37万平方米，老旧厂房锈损、设施老化且消防标准过时，陷入“闲置—衰败”的恶性循环；改造后，容积率提升至1.5，总建筑面积扩容至55万平方米，产业空间增加35%，相当于土地产出直接翻倍，让闲置多年的存量土地从“烫手山芋”转变为支撑高质量发展的“黄金地块”，有效缓解了苏州工业园区土地资源紧缺的压力，践行了园区70%以上新增用地依赖存量再开发的发展路径，实现了土地节约集约利用水平的显著提升。

（二）聚集优质企业，瞄准低空经济赛道

以低效用地改造为契机，新盛里精准聚焦低空经济这一新兴赛道，成功聚集了一批优质企业，搭建起完善的产业生态圈。目前，园区已吸引超过30家低空经济相关企业入驻，其中不乏高新技术企业和专精特新企业，还引入了国际知名企业的研发中心，形成了覆盖低空制造、飞行、服务、保障等全领域的产业布局。同时，配套设立50亿元产业基金，落地适航服务中心，开通低空航线，完善了产业发展所需的各项保障，一期空间已投入运营，二期载体也将在2026年前分期交付。如今的新盛里，不仅是低空经济企业的集聚地，更成为苏州乃至长三角低空经济产业发展的重要支撑，产业能级和发展活力显著提升。

（三）扩大示范效应，推广更新模式

探索形成“国企主导收购改造、专业公司运营赋能”的存量更新模式，成为低效工业用地盘活的标杆样本，示范引领作用持续凸显。改造过程中，园区重建公司秉持“保留工业文脉、适配新兴产业”的原则，在保留原有工业肌理的基础上完成功能升级，既破解了老旧厂房改造中的标准衔接、设施更新等难题，又实现了工业文脉传承与新兴产业发展的有机融合。该项目不仅获评首批“苏州市低空经济先导产业园”，更成为江苏低效用地再开发的生动缩影，其“留拆改并存+功能重塑+生态运营”的全链条模式，以及“招商先行、分期改造、分期运营”的推进思路，为全国其他地区存量低效用地盘活、传统工业载体转型、新兴产业培育提供了可复制、可推广的实践经验，彰显了国企在存量更新中的“耐心资本”作用，为城乡高质量发展注入了新动能。

四、主要做法

（一）留拆改结合，优化空间利用

坚持“因地制宜、兼顾文脉与实用”的原则，针对522亩闲置老旧厂房实施差异化改造，破解低效用地空间瓶颈。改造过程中秉持“留拆改并存”思路，对结构完好的厂房主体予以保留，巧妙利用原有厂房柱基础生成新建筑柱网，采用钢结构外露设计凸显工业风格，同时融入苏式园林“借景”理念，增设穿堂通道、绿植景观与连廊设施，打造游园式空间氛围，实现工业文脉传承与空间体验提升的有机统一。对破败无证钢结构厂房及低效附属设施进行拆除，释放核心开发空间；同步改造升级消防、电力、环保等老旧基础设施，新建研发中心、停车楼、配套公寓及光合中心等复合型载体，将总建筑面积从37万平方米扩容至55万平方米，容积率由1.0提升至1.5，大幅提升土地利用效率与产业承载能力。改造期间，充分运用BIM技术实现图纸会审、进度管理、质量管控等全过程数智化管理，保障改造工程高效推进。

（二）锚定低空赛道，培育产业集群

以低效用地改造为契机，精准锁定低空经济这一国家重点支持领域，构建“载体+产业+基金+场景”的全链条培育模式。明确“1+4”产业发展体系，聚焦低空制造、飞行运营、综合服务、安全保障四大领域，采用“产业链招商+生态培育”模式，重点引进高新技术企业、专精特新企业及行业龙头配套企业，成功集聚达天飞艇、钢研昊普、中麒鑫航天等30余家优质企业，其中高新技术企业超10家、专精特新企业5家，同时引入国际知名企业研发中心，形成完整的低空经济产业链布局。协同设立50亿元低空经济产业基金，以资本赋能企业落地与发展，通过以投代引方式弥补产业链薄弱环节，降低企业初期投资压力。

（三）强化场景赋能，完善配套保障

聚焦低空经济产业发展需求，同步推进配套设施建设与应用场景拓展，为产业集聚提供全方位支撑。落地苏州市适航服务中心，搭建“一站式”适航技术服务平台，解决企业适航检测、认证等痛点难题；牵头组建低空经济产业联盟，编制产业发展行动计划，完善产业发展政策支撑体系，推动行业协同发展。积极打造多元化低空应用场景，常态化运营“新盛里—浦东”低空航线，启动“新盛里—虹桥”航线试运行，拓展无人机巡检、低空物流配送、教育研学等多元化应用场景，推动产业生态持续完善。同时，完善园区生活配套，优化交通动线，提升园区宜居宜业水平，助力园区成功获评首批“苏州市低空经济先导产业园”。

（四）创新运营机制，强化国企主导

探索形成“国企主导、专业运营、分期推进、闭环管理”的低效用地更新机制，确保改造更新与产业发展有序衔接、长效落地。发挥国企担当，由苏州工业园区城市重建有限公司作为改造主体，通过股权转让方式完成项目收购，历经三年磋商破解土地权属、企业协调等前期难题，承担起存量盘活、载体建设、资源整合的核心职责。专门成立苏州工业园区低空经济产业发展有限公司作为专业运营主体，负责园区招商引育、企业服务、基金运作、场景落地及日常运营管理等工作，实现“改造与运营分离、专业事专人做”，提升运营服务专业化水平。推行“招商先行、分期改造、分期运营”的推进思路，优先完成核心区域改造与招商，待一期4万平方米空间满租运营后，逐步推进后续载体建设与交付，降低投资风险，实现资金平衡与效益提升的良性循环。同时，衔接土地政策与市场政策，简化用地性质调整手续，优化载体销售与租赁比例，通过政策松绑撬动市场资本参与，形成“政策引导、国企主导、市场参与”的协同推进格局。

五、政策依据建议

苏州工业园区聚焦产业用地更新核心目标，出台一系列专项政策细则，构建起“规划引领、国企主导、激励有力、保障全面”的完整政策体系，为新盛里更新改造提供了全方位、可落地的政策支撑。

《产业用地更新三年攻坚行动方案(2021—2023年)》及《推进新一轮产业用地更新行动方案（2024—2026年）》作为产业用地更新的纲领性政策，明确提出将国企作为产业用地更新的“主渠道”，借鉴新加坡经验建立“耐心资本”运营模式，专门指定苏州工业园区城市重建有限公司为低效用地更新的核心实施主体，明确其在低效用地收购、改造、运营全流程中的核心职责，划定国企在产业用地更新中的核心任务的同时，确立“国企主导型”更新模式的政策定位，这一政策导向与新盛里由园区重建公司通过股权转让收购522亩低效地块、牵头推进改造的实际高度契合，为项目确立了清晰的实施主体和责任体系，该模式也得到自然资源部联合调研组的充分肯定。同时，政策明确产业用地更新“规划引领、产业为本”的核心原则，划定工业和生产性研发用地保障线，提出“扩容、混合、提标、转型与协作”五大提升策略，为新盛里地块容积率提升、用途优化、产业适配提供了规划层面的政策遵循。

鉴于此，该低效用地盘活案例对土地管理及评估形成了积极的意义，并提出如下创新性的政策建议：（1）构建三维评估机制，精准核定再开发地价。以新盛里低效用地再开发为实践基础，创新建立 “基准地价+产业导向+更新成本” 三维评估模型，结合园区主导产业亩产效益、税收贡献设定产业溢价系数，扣除拆除重建、配套建设等更新成本形成再开发基准地价；同时引入未来收益折现法，对新兴产业用地按长期收益动态评估地价，并增设历史投入补偿系数，平衡原产权方、改造主体与政府多方利益，精准锚定土地再开发价值，破解传统地价评估与实际更新需求脱节的问题。（2）创新多元定价模式，拓宽市场化盘活路径。推行“弹性年期+差别化地价”组合模式，针对低空经济、高端制造等重点产业实施地价优惠，高耗能低产出产业按基准地价足额缴纳，倒逼产业结构优化；探索地价分期缴纳与履约监管联动机制，按改造进度分期缴付土地出让金，绑定亩产税收、产业准入等履约条款；试点土地发展权转移模式，将低效地块发展权转移至优质产业地块，通过发展权出让收益分配地价，实现零星地块高效盘活与园区整体规划落地，拓宽存量土地市场化盘活路径。（3）完善分配防控体系，保障提质增效长效发展。建立“政府+原产权方+改造主体”三方收益共享机制，合理分配地价增值收益，同时提取部分收益设立产业更新基金，反哺新兴产业培育；强化地价动态监测与预警，建立园区产业地价指数与亩产效益数据库，防范地价虚高或流失风险；实施容积率提升地价补贴、产业绩效地价奖励等激励政策，鼓励工业上楼与绿色更新，通过地价管理引导土地回归产业本源，推动低效用地再开发从简单盘活向价值再造、产业升级长效转型。

综上，园区层面的产业用地更新政策形成了“定位明确、激励有力、保障全面”的闭环体系，从实施主体、激励举措、审批服务、产业配套等多个维度，为新盛里低效用地改造“创新运营机制，强化国企主导”提供了精准适配的政策支撑，既明确了国企在产业用地更新中的核心角色，又通过多元化激励和全方位保障，助力国企创新运营模式、降低运营成本，推动低效用地实现产业转型和效能提升，充分体现了园区产业用地更新“国企主导、市场运作、产业为本、长效落地”的政策导向。

图1 开发改造前照片 

图2 再开发改造效果图

（江苏中策行土地房地产资产评估咨询有限公司 供稿）