基于集体建设用地与国有建设用地差异修正的基准地价评估方法初探

摘要：依据十八届三中全会精神，分析我国现有国有建设用地与集体建设用地在政策法规、产权主体、产权权能及市场交易等诸多方面存在的差异和不对等性，提出了在评估国有建设用地地价基础上通过差异修正测算集体建设用地基准地价的思路，构建了评估集体建设用地基准地价的修正因素因子体系，为探索科学量化集体建设用地基准地价提供了一种思路和方法。
    关键词：集体建设用地；基准地价评估；差异分析；修正体系

随着我国工业化、城市化的推进以及乡镇企业的转型，城市建设用地数量日益减少，集体建设用地流转日趋频繁。但由于城市土地市场与农村土地市场被人为分割，农村集体土地一直处于隐形交易，使得交易双方权益难以保障，限制了价格机制在集体建设用地流转中发挥作用。规范集体土地流转行为、建立城乡统一的建设用地市场已成为必然^[1-4]。中国共产党十八届三中全会明确提出，“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。^［5］”这意味着中央政府进一步明确了允许农村集体经营性建设用地流转的态度，同时更多的赋权于民，允许农民住房财产权进行抵押、担保、转让。在土地使用权流转中，土地价格是关键。相比城镇国有建设用地，中国集体建设用地流转市场还处于初级阶段，既没有相应的评估规程作指导，也没有较为成熟的评估方法，更未形成统一的市场价格体系。鉴于此，本文在国有建设用地评估的基础上，基于集体建设用地与国有建设用地的所有权的差异^[6]，从保障农民利益为出发点，以保障同权同地同价为原则，分析城镇国有建设用地与集体建设用地根本差异，即分析这两种地价间的差异，通过对国有建设用地价格的修正，得到农村集体建设用地价格，探索科学量化集体建设用地估价的方法，构建一个与集体建设用地有偿使用相配套的集体建设用地价格评估框架，以期为集体建设用地的流转提供可参考的地价标准。

一、研究思路

在设定地价内涵的基础上，按照城镇基准地价评估的方法，选择集体建设用地范围内及周边的国有建设用地样点，评估在完全市场价值；鉴于集体建设用地和城镇国有建设用地具有同等的使用价值^[7-10]，但二者的价值在目前的前提状况下还不能真正对等，特别在权利方面、支持度、交易上等还有一定的差异。因此，将集体建设用地与国有建设用地进行对比，通过对前者的权利对等性、政策支持度、交易完善度等方面进行修正，最终得到集体建设用地价格，测算一定区域集体建设用地样点平均价格，经综合平衡得到对应的级别基准地价。

二、差异分析

1、所有权主体差异

在我国，城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。我国土地所有权主体的实际情形是：土地所有权主体成分的简单性，即只有国家和农村集体两类主体；国有土地所有权主体具有单一性，即国家是国有土地的唯一所有权主体，其代表为各级地方政府和中央政府；集体土地的所有权主体具有模糊性，因法律对农村集体经济组织的确定尚不明确。我国的《宪法》、《民法》和《土地管理法》都明确规定了农村土地归农民集体所有，但就农民集体而言，又有不同级别的集体，有村小组一级的，有村一级的，还有乡(镇)一级的，而集体所有究竟是指哪一级的集体所有，法律没有明确规定，导致其权利主体包含多个方面，有国家，有集体，还有农民个体，这样导致不同权利主体对其价值认识模糊。“集体”在我国现行法律体系中仅仅是一个抽象的概念，而不是一个具有具体组织结构的主体，一个抽象的概念不能享有和行使民法上具体实在的所有权或者其他财产权利。这种立法层面失范的现状，导致了集体建设用地的所有权主体虚位。通过对我国大部分实行了集体建设用地流转试点的城市进行考察后发现，尽管法律上明确规定集体建设用地是由集体经济组织所有，但是实际上集体经济组织往往只是个虚位，双重代理者的身份使其很难有效代表村民利益，进而实现集体建设用地所有权（所有者）的全部权益。

2、产权权能差异

根据产权经济理论，土地的产权包括权利的种类（如所有权、使用权等）和权能（占有、使用、收益和处分四项权能），权利的种类和权能不同收益不同。农村集体土地与城市土地在立法层面上权利是不平等的，同样的权利种类，权能不同，收益也不同。主要体现：一是所有权不平等。农村集体土地必须由国家统一征用才能进入土地市场，且征用土地补偿按原用途进行，农村集体土地的所有权人无法自主行使权利，农地转用过程中的巨大收益被地方政府获得，使集体土地的真正价值没有体现，农民权力受损。二是土地使用权不平等。城市国有建设用地使用权可以通过招标、拍卖、挂牌等方式进入土地一级市场, 参与商业开发、工业生产，并可以进行转让、抵押或出租；而集体建设用地则只能用于村民宅基地建设、农村公共设施和乡镇企业，不允许集体建设用地使用权进行市场化交易。三是土地收益权不平等。由于所有权和使用权不平等，权利不同，收益也就不同，使集体建设用地价值的合理性得不到认可，集体建设用地利用效率低下。由于集体土地所有权权能弱于城市土地所有权权能，集体建设用地使用权权能弱于国有建设用地使用权权能，加之产权主体缺位、模糊和受传统地租理论的影响，导致位置相同、条件相近国有建设用地和集体建设用地价格不等，偏离价值，造成集体建设用地土地资产流失，土地资源配置低下，农民权益得不到保护。

3、政策支持差异

现行法律对集体建设用地的各种流转方式（如转让、出租等）进行了严格的限制。《土地管理法》第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”；第六十三条规定“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”；《城市房地产管理法》第八条规定，城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅土地的使用权方可有偿出让。与相同法律政策体制下的国有土地相比，农村集体建设用地使用权在多种方面都存在着法律上、法规、制度等的不平等^[11]。集体建设用地使用权不能直接转让或出租，该类土地必须先征收转化为国有土地后方可在市场上流转，而国有土地可以依法进行出让、转让。早在1990年，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的出台,规范了城市国有土地使用权市场，从具体操作层面明确了国有建设用地流转的操作办法，国有建设用地市场迅速成熟发展。近年来，随着城市化和工业化的不断推进，集体建设用地的需求量越来越大，大量集体建设用地隐性入市，集体建设用地的自发流转已自成规模。十八届三中全会虽然明确允许农村集体经营性建设用地进行转让，但更多是的停留在国家宏观政策方面，并没有在相关的法律条文中明确，更没有给出集体建设用地流转的具体细则和操作办法。无论是从法律、法规建设角度，还是制度衔接角度，集体建设用地与国有建设用地差异明显，且均弱于国有建设用地。

4、交易情况差异

国有建设用地流转有明确的法律条文保护、完善操作办法和实践经验，国家通过一级市场公开出让国有建设用地，允许国有建设用地通过二级市场进行流转，价格公开透明，市场公开、竞争充分。而集体建设用地流转多属于“灰色交易”，是私下交易，其价格协议形成，随意性大，价格极其混乱，而且由于缺乏政策法规依据，缺乏法律保护，使其在流转时存在极大的政策法规风险，导致其价格得不到应有的体现。同时国家对集体建设用地的交易主体、交易的用途、交易的形势等都有严格的限制，一定程度上抑制了集体建设用地的流转。

三、修正体系建立

根据集体建设用地与国有建设用地实际差异情况，构建包括权利完整度、政策支持度、交易完善度3个修正因素层、7个修正因子层、27个参照层的集体建设用地因素因子修正体系表，具体见表1。

表1 集体建设用地修正因素因子体系表

1、权利完整度修正

实施农村集体建设用地使用权流转的重要目的之一就是要将农村集体建设用地纳入城乡统一的土地市场。建立统一地土地市场，就要在统一权利的基础上，实现农村集体建设用地和国有建设土地的占有、使用、收益、分配等权利，实现农村集体建设用地和国有建设土地在交易上的“同地、同权、同价”^[12]。然而，在现实中，是否赋予集体组织、农民或集体组织对土地完整的财产处置权，一直都是争论的重点。在没有法律支撑的前提下，产权主体不明确、所有权与使用权一体，依然停留在简单的入股或者合作经营的阶段，也没有统一土地市场的建立等制度和市场配套的设计等触及其核心的产权交易。在市场经济条件下，集体建设用地应该与国有建设用地一样，作为一种具有交换价值的独立资产，具有一定的商品属性，占有它可以取得相应的利润，转让它要求等价补偿，只有这样才能使承包者将承包权、使用者将使用权当作独立的交换价值进行流转^[13]。但事实是，由于土地身份不同，导致权利不同和价格的差异。因此，可以根据集体建设用地与国有土地享有的权利不同，来判断二者的差异。国有建设用地与集体建设用地在对土地的占有、使用、收益上没有差异，区别主要体现在处置权上。中国《宪法》和《土地管理法》明确禁止任何形式的土地所有权转让行为。因此，二者区别实质体现在使用权转移过程中的差异。集体建设用地使用权流转，是在所有权不变的前提下，出让、出租、转让、转租和抵押集体建设用地使用权的行为。依据国有建设用地和集体建设用地实际情况，最终选择产权主体和权益保障来进行对比修正。

2、政策支持度修正

在中国，国有土地和集体土地产权的不平等关系长期存在。国有土地的所有权、使用权分离后，使用权实际上是可以转让、抵押、出租，即法律按不动产用益物权的模式设计其运作；而农村集体土地，尤其是集体建设用地却不然，集体建设用地使用权人只有在出资入股、联营等特定情况下才能发生权利转让，原则上集体建设用地的使用权是不能转让、出让、出租和抵押，不能享有用益物权的处分权能。尽管变相的买卖、租赁实际上已经大量发生。这种长期存在的不平等关系，最终在中国形成了“2种产权、2个市场”的二元结构。与国有土地相比，农村集体建设用地使用权在法律、法规、制度等方面存在着一定程度的不平等，主要表现在3个方面：法律支持力度弱、无相应的法规支持、缺乏制度衔接。

3、交易完善度修正

交易的完善度包括：交易完善性和市场接受度2个因素。根据集体建设用地流转形式、流转主体、流转用途来确定其交易程度完善性；流转范围大、流转形式多样，市场因素充分，市场接受程度也越高，通过市场竞争较能充分体现土地使用权价值，其价值表现就高；而流转范围小，市场交易程度差，无法体现由于市场竞争所能充分体现的价值，市场接受度差，其价值就低。当前，集体建设用地流转市场还处于初级阶段，没有形成统一的市场价格体系，交易市场不完善，同时集体建设用地所有者素质相对较低，加之交易主体不明确，致使交易时的可信赖度相对较差，从而使集体建设用地与国有建设用地在交易中还存在着较大较差异。

四、修正系数确定及价格测算

1、修正系数确定

通过特尔斐法，邀请相关专家，以国有建设用地为基础，采用类比的办法，根据集体建设用地与国有出让土地之间在权利完整、政策支持、交易完善等方面的差异，即先将国有建设用地的各项因素因子的分值设定为100，按土地用途，由专家按照因素、因子体系，将100分解至各因子层，得到国有建设用地因子层各指标的得分情况；然后，依据国有用地的因子层得分情况，通过对比集体建设用地与国有建设用地间的差异程度，来判断集体建设用地因子层的得分值；再依据因子层、因素层的顺序，汇总得到集体建设用地目标层的得分值；将集体建设用地最终得分值与100 相比，即得到集体建设用地分用途修正系数值。

2、集体建设用地价格测算

收集集体建设用地覆盖范围内及周边国有建设用地样点，采用城镇土地估价规程确定的方法，测算样点的国有土地价格，采用上述修正体系及修正系数测算集体建设用地价格，采用样点地价的平均值取整、综合后的作为基本基准地价。

五、结论与讨论

集体建设用地基准地价是农村集体土地价格总体水平和变化趋势的反映，是农村集体土地资产属性的直观表现，为农村集体建设使用权的有偿使用提供了基础和衡量标准。本研究在充分保证集体建设用地的交易方式、交易价格、使用期限等方面与国有建设用地相一致，依据“同地同价”，在分析集体建设用地与国有建设用地差异的基础上，探讨了运用修正法测算集体建设用地基准地价，具有较强的现实操作性。修正法运用的关键，主要是修正系数的确定。本研究采用特尔斐法确定的修正系数，由于特尔斐法主观性较强，因此，需要相关的分析验证后，确定的修正系数才更为可行。

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